Anayasa hukuku uzmanı Prof. Dr. Kemal Gözler Türk Anayasa Hukuku Sitesi Anayasa.gen.tr için “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin Uygulamadaki Değeri;Bir Buçuk Yıllık Bir Bilanço’ başlıklı bir makale kaleme aldı.
Gözler, 24 Haziran 2018 seçimleri sonrası 9 Temmuz 2018’de yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı sisteminde şu ana kadar yaşananları madde madde değerlendirdi.
Gözler yazısının girişinde, “Artık bu sistem hakkında, teorik eleştirilerle yetinmeyip, uygulamaya da bakmakta ve uygulamanın bir buçuk yıllık bir bilançosunu yapmakta yarar vardır. Zira teori başka, pratik başkadır. Bazen pratik, teoriden iyi, bazen de kötü olur. Acaba Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi pratiği, Anayasanın öngördüğü teorik sistemden daha mı iyi, yoksa daha mı kötüdür? İşte bu soruya cevap vermek Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin uygulamasının bir bilançosunu çıkarmak gerekmektedir.” ifadelerini kullandı.
‘CUMHURBAŞKANLIĞI SİSTEMİ YETKİ GASBIYLA BAŞLADI’
Gözler yazısının ilk kısımlarından ‘1. Gün 1, Hata 1: 10 Temmuz 2018 Günü Saat 09:10 ile 15:00 Arasında Türkiye’de Görevde Bir Cumhurbaşkanı Var mıydı?’ diye sordu.
Ve şöyle devam etti: “Cumhurbaşkanlığı sistemine 9 Temmuz 2018 günü geçildi. 9 Temmuz 2018 tarih ve 1 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla, Fuat Oktay, Cumhurbaşkanı yardımcılığı görevine atanmıştır. Fuat Oktay, TBMM önünde 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’da açılan oturumda and içmiştir. Dolayısıyla Fuat Oktay, 9 Temmuz 2018’de atanmış olsa da, görevine ancak 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’dan sonra başlayabilmiştir. Bu nedenle kendisine Cumhurbaşkanlığına vekalet etme görevi ancak 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’dan sonra verilebilirdi.
Oysa Cumhurbaşkanı, 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 9 Temmuz 2018 tarih ve 390 sayılı “Cumhurbaşkanlığına Vekâlet Etme İşlemi” işlemiyle Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay, Cumhurbaşkanına vekâlet etmekle görevlendirilmiştir (Vekalet verme işlemi aşağıdadır).
“Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, 10 Temmuz 2018 günü saat 09.10’da Azerbaycan’a hareket etmiştir [2]. Oysa bu saat itibarıyla “Cumhurbaşkanı Yardımcısı” Fuat Oktay henüz and içmemiş ve dolayısıyla görevine de başlamamıştı. Yani bu saat itibarıyla Türkiye’de, Cumhurbaşkanına vekalet edebilecek bir “Cumhurbaşkanı Yardımcısı” hukuken yoktu. Cumhurbaşkanının ülkeden ayrıldığı saat 09:10 ile Cumhurbaşkanı Yardımcısının TBMM önünde and içtiği saat olan 15:00 arasında ülkemizde, resmî sıfata sahip bir “Cumhurbaşkanı vekili” bulunmamakta idi. Dolayısıyla devlet başkanlığı makamı, Türk tarihinde ilk defa olarak, 10 Temmuz 2018 günü saat 09:10 ile 15:00 arasında hukuken boş kalmıştır.
Acaba 10 Temmuz 2018 günü Cumhurbaşkanlığında, henüz göreve başlamamış bir kamu görevlisine vekalet verilemeyeceğini bilen bir hukukçu yok muydu? Belirtelim ki görevine henüz başlamamış bir kamu görevlisine vekalet verilemeyeceği bilgisi hukuk fakültelerinde ikinci sınıfta okutulan idare hukuku dersinde öğretilir.
“Vakıa şu ki Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, daha ilk gününde büyük bir hata yapmıştır. İdare hukukunda henüz göreve başlamamış bir kişiye vekalet verilmesi “yetki gaspı” başlığı altında incelenir. Buna uygulamadan örnek bulmak güçtü ve bu nedenle buna hayalî örnekler verilirdi. Ama artık hayalî örnekler vermemize gerek yok. Çünkü Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi bize gerçek bir örnek sunmuş oldu.”
Prof. Dr. Kemal Gözler
Prof. Dr. Kemal Gözler’in ‘CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÛMET SİSTEMİNİN UYGULAMADAKİ DEĞERİ-Bir Buçuk Yıllık Bir Bilanço’ başlıklı yazı şöyle;
Malum, Türkiye’de hükûmet sistemi, 16 Nisan 2017 referandumuyla onaylanan 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla değiştirildi. Yeni hükûmet sistemimize genellikle “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” ismi veriliyor [1].
Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, bütün hükümleriyle birlikte, 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe girdi; bu makalenin yayın tarihi itibarıyla bir buçuk yıldır (tam olarak bir yıl beş ay 18 gündür) uygulanıyor. Bu sistem hakkında değerlendirme yapmak için elimizde bir buçuk yıllık bir uygulamaya sahibiz.
Artık bu sistem hakkında, teorik eleştirilerle yetinmeyip, uygulamaya da bakmakta ve uygulamanın bir buçuk yıllık bir bilançosunu yapmakta yarar vardır. Zira teori başka, pratik başkadır. Bazen pratik, teoriden iyi, bazen de kötü olur. Acaba Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi pratiği, Anayasanın öngördüğü teorik sistemden daha mı iyi, yoksa daha mı kötüdür?
İşte bu soruya cevap vermek Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin uygulamasının bir bilançosunu çıkarmak gerekmektedir.
I. NEYİN BİLANÇOSU?
Başlarken konuyu sınırlandırmak için iki hususu hemen belirtmek isterim:
1. Anayasanın Değil, Uygulamanın Bilançosu
Bu makalede Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemini Anayasamızın hükümleri açısından değerlendirilmiyorum. Bu sistemi, Anayasayı değil, sadece kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanı kararları ve diğer mevzuatı esas alarak inceliyorum. Hâliyle bir ülkede, anayasanın kurduğu sistem, anayasa altı normlar ve uygulama bakımından anayasaya göre daha iyi veya daha kötü olabilir. Keza bir ülkede anayasanın öngördüğü sistem, fiiliyatta uygulanmıyor dahi olabilir. İşte bu makalede, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin Anayasa tarafından öngörülen hâlini değil, uygulamada görülen hâlini değerlendirmeye çalışacağım.
Ben Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin Anayasa tarafından öngörülen hâlini zaten geçmişte yeterince incelemiş ve eleştirmiştim. Bilindiği gibi Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla getirilmiştir. Bu Anayasa Değişikliği Kanununun referanduma sunulduğu dönemde, yani bu Kanun daha yürürlüğe girmeden önce, Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yol açacağı sakıncaları, www.anayasa.gen.tr’de yayınladığım çeşitli makalelerimle göstermeye çalışmış ve daha sonra da bu makaleleri Elveda Anayasa (Bursa, Ekin, 2017) başlıklı bir kitapta toplamıştım.
Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe girdikten sonra da, Türk Anayasa Hukuku (Bursa, Ekin, 2018, 1274 s.) isimli kitabımın yeni sisteme göre güncellenmiş ikinci baskısını 2018 yılının Temmuz ayında, üçüncü baskısını da 2019 yılının Ocak ayında; İdare Hukuku (Bursa, Ekin, 2019, 2 Cilt, 3280 s.) isimli kitabımın güncellenmiş üçüncü baskını da 2019 yılının Mayıs ayında yayınladım. Bu kitaplarda kendisine “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” denilen sistemin neden işlemeyeceğini, bu sistemde ne gibi yapısal sorunlar bulunduğunu, daha sistemin yürürlüğe girdiği ilk aylarda ayrıntılı bir şekilde gösterdim. Bu konuyu merak edenler, Türk Anayasa Hukuku isimli kitabımın 754-906, 917-997, 1052-1062’nci sayfalarına, İdare Hukuku isimli kitabımın birinci cildinin 33-38, 248-252, 331-457, 1306-1436’ncı sayfalarına bakabilirler.
Belirteyim ki, bu kitaplarda yaptığım eleştiriler, daha uygulamayı yeterince görmeden ve yine çok büyük ölçüde doğrudan doğruya Anayasa hükümlerinden hareketle yapılmış eleştirilerdi.
2. Yasama ve Yargının Değil, “İdare”nin Bilançosu
Yukarıda açıkladığım gibi, burada Anayasa hükümlerini değil, uygulamayı inceliyorum. Uygulamanın bir bilançosunu çıkarmaya çalışıyorum. İlave edeyim ki, bu bilançoyu Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin bütünü itibarıyla değil, sadece bu sistemin bir organı olan “idare” organı açısından yapıyorum.
Burada Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yasamaya veya yargıya ilişkin sorunlarının bilançosu çıkarılmamaktadır. Bu ayrıca yapılması gereken bir çalışmadır. Ben bu çalışmaya şu iki nedenden dolayı teşebbüs etmedim:
a) Yasamaya ilişkin sorunların çok önemli bir kısmı doğrudan doğruya Anayasa hükümlerinden kaynaklanan sorunlardır. Bu sorunlara ilişkin zaten yukarıda belirttiğim kitaplarımda yeterince değerlendirme vardır.
b) Yargıya ilişkin uygulamada görülen olan sorunlar ise yeni örteye çıkan sorunlar değildir. Hâkim bağımsızlığına ve teminatına müdahale, Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarının uygulanmaması gibi sorunların hepsi, 9 Temmuz 2018 tarihinden önce de Türkiye’de görülen sorunlardı. Bu sorunlar 9 Temmuz 2018 tarihinden sonra da ağırlaşarak devam etmektedir. Bunların incelenmesi konuya yapılacak özgün bir katkı değil, örnek sayısını artırmaktan ibaret olacaktı. Bu sorunlar konusunda uygulamayı ve örnekleri merak edenler benim Türk Anayasa Hukuku Pratik Çalışmaları (Bursa, Ekin, 9. Baskı, 2019, 438 s.) isimli kitabıma bakabilirler. Bu kitapta yargı bağımsızlığının ve hâkim teminatının ihlâl edilmesine ilişkin onlarca örnek vardır.
Özetle bu çalışmada, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin bir buçuk yıllık uygulaması, yasama ve yargı organı açısından değil, sadece yürütme organı açısından incelenmektedir. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yürütme organı ise esasen tek bir makamdan oluşur: Cumhurbaşkanlığı. Bu makale kaçınılmaz olarak Cumhurbaşkanlığı makamının kuruluş ve işleyişine ilişkin olacaktır. Diğer bir ifadeyle burada, Cumhurbaşkanlığının idarî teşkilâtı ve yaptığı idarî işlemleri incelenecektir. İdarî teşkilâtın ve idarî işlemlerin incelenmesi ise malum, idare hukukunun alanına girer. Sonuç olarak bu makalede Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin idare hukuku açısından bir bilançosunun yapıldığı söylenebilir.
* * *
Hatırlanacaktır: Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, bu sistemin, parlâmenter hükûmet sistemine nazaran daha hızlı, daha etkili, daha istikrarlı bir hükûmet sistemi olduğu iddiasıyla Türkiye’ye getirildi. Bu sistemin taraftarlarına göre, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçilince, kararlar bir kişi tarafından alınacağı için, daha rasyonel, daha etkili ve daha hızlı bir şekilde alınacaktı. Koalisyon hükûmetleri de olmadığı için daha istikrarlı bir şekilde ülke yönetilecekti. Peki öyle mi oldu?
Hayır. Hatta tam tersine. Sistem hiç de rasyonel işlemiyor. Sistemde daha ilk günden itibaren pek çok fahiş hukukî hatalar yapıldı. Sistem hiç de istikrarlı değil. Sistemde çıkan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri hemen arkasından tekrar değiştiriliyor, tekrar tekrar düzeltiliyor. Daha da önemlisi sistem hiç de iddia edildiği gibi hızlı bir şekilde çalışmıyor. Cumhurbaşkanı, çıkarması gereken kararları, bunlar için öngörülen süreler içinde çıkaramıyor. Kararların çıkmasında gecikme yaşanıyor. Hatta hiç çıkarılmayan kararlar var. Şimdi “sorunlar” başlığı altında bunları örnekleriyle görelim.
II. SORUNLAR
Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin uygulamada görülen pek çok sorunu var. Bu sorunların tam bir listesini çıkarmak mümkün değil. Bunların sistematik bir sınıflandırmasını yapmak da zor. Ben aşağıda bu sorunları gruplandırarak bunlara çeşitli örnekler vereceğim.
A. FAHİŞ HUKUKÎ HATALAR
Cumhurbaşkanlığının yaptığı pek çok işlemde ağır ve apaçık hukukî hatalar vardır. Aşağıda örneklerde görüleceği gibi bu hataların savunulabilecek bir yanı yoktur ve maalesef bu hataların önemli bir kısmı, söz konusu hukukî işlemleri hazırlayan bürokratların yeterli idare hukuku bilgisine sahip olmamasından kaynaklandığı söylenebilir. Bu tür hatalara hukuk fakültelerinde “fahiş hata” denir. Bir öğrenci bir soruya verdiği cevapta böyle bir hata yapmış ise, cevabında doğru bilgiler olsa bile, o sorudan puan alamaz.
Şimdi örnekler verelim:
1. Gün 1, Hata 1: 10 Temmuz 2018 Günü Saat 09:10 ile 15:00 Arasında Türkiye’de Görevde Bir Cumhurbaşkanı Var mıydı?
Bilindiği gibi Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı sistemine 9 Temmuz 2018 günü geçildi. 9 Temmuz 2018 tarih ve 1 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla, Fuat Oktay, Cumhurbaşkanı yardımcılığı görevine atanmıştır. Fuat Oktay, TBMM önünde 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’da açılan oturumda and içmiştir. Dolayısıyla Fuat Oktay, 9 Temmuz 2018’de atanmış olsa da, görevine ancak 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’dan sonra başlayabilmiştir. Bu nedenle kendisine Cumhurbaşkanlığına vekalet etme görevi ancak 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’dan sonra verilebilirdi.
Oysa Cumhurbaşkanı, 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 9 Temmuz 2018 tarih ve 390 sayılı “Cumhurbaşkanlığına Vekâlet Etme İşlemi” işlemiyle Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay, Cumhurbaşkanına vekâlet etmekle görevlendirilmiştir (Vekalet verme işlemi aşağıdadır).
Kaynak: Resmî Gazete, 10 Temmuz 2018, Sayı 30474 (www.resmigazete.gov.tr/…8.pdf).
Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, 10 Temmuz 2018 günü saat 09.10’da Azerbaycan’a hareket etmiştir [2]. Oysa bu saat itibarıyla “Cumhurbaşkanı Yardımcısı” Fuat Oktay henüz and içmemiş ve dolayısıyla görevine de başlamamıştı. Yani bu saat itibarıyla Türkiye’de, Cumhurbaşkanına vekalet edebilecek bir “Cumhurbaşkanı Yardımcısı” hukuken yoktu. Cumhurbaşkanının ülkeden ayrıldığı saat 09:10 ile Cumhurbaşkanı Yardımcısının TBMM önünde and içtiği saat olan 15:00 arasında ülkemizde, resmî sıfata sahip bir “Cumhurbaşkanı vekili” bulunmamakta idi. Dolayısıyla devlet başkanlığı makamı, Türk tarihinde ilk defa olarak, 10 Temmuz 2018 günü saat 09:10 ile 15:00 arasında hukuken boş kalmıştır.
Acaba 10 Temmuz 2018 günü Cumhurbaşkanlığında, henüz göreve başlamamış bir kamu görevlisine vekalet verilemeyeceğini bilen bir hukukçu yok muydu? Belirtelim ki görevine henüz başlamamış bir kamu görevlisine vekalet verilemeyeceği bilgisi hukuk fakültelerinde ikinci sınıfta okutulan idare hukuku dersinde öğretilir.
Vakıa şu ki Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, daha ilk gününde büyük bir hata yapmıştır. İdare hukukunda henüz göreve başlamamış bir kişiye vekalet verilmesi “yetki gaspı” başlığı altında incelenir. Buna uygulamadan örnek bulmak güçtü ve bu nedenle buna hayalî örnekler verilirdi. Ama artık hayalî örnekler vermemize gerek yok. Çünkü Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi bize gerçek bir örnek sunmuş oldu [3].
2. İlk Oniki Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Tarihi Neden Yok?
Resmî Gazetede yayınlanmış ilk oniki Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tarihlerinin, başlıklarının altında veya kararnamenin metninde veya metnin sonunda belirtilmesi unutulmuştur. Örnek olarak 16 Temmuz 2019 tarih ve 30480 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmış 12 sayılı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine bakılabilir.
Oysa her düzenleyici işlem gibi, Cumhurbaşkanı kararnamelerinin de kabul tarihi başka, Resmî Gazetede yayın tarihi başkadır. Kararnamenin kabul tarihi imzalandığı tarihtir. Kararnamenin doğum anı, Resmî Gazetede yayın tarihiyle değil, kabul tarihi, yani imza tarihi ve saatiyle belirlenir. İlave edelim ki, yayın, bir idarî işlemin varlık şartı değil, yürürlük şartıdır. Türkiye’de ilk oniki Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hangi tarihte ve hangi saatte hukuk alemine çıkmıştır? Bunu bilmemiz mümkün değil [4].
Herhalde Türk tarihinde, kabul tarihi belli olmayan başka bir kararname örneği, ne Cumhuriyet döneminde, ne de Osmanlı döneminde olmuştur.
Bir idare hukukçusu olarak, ilk 12 Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tarihinin belirtilmesinin nasıl olup da unutulmuş olduğunu merak ediyorum.
3. Kapatılması Öngörülen Devlet Personel Başkanlığına 2 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Neden Bu Kadar Çok Atıf Var?
Aşağıda ayrıca göreceğimiz gibi 8 Haziran 1984 tarihli ve 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 123’üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. 703 sayılı KHK’nin Geçici 3’üncü maddesi de, 703 sayılı KHK’in yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl sonra (9 Temmuz 2019 tarihinde) Devlet Personel Başkanlığının kapanmasını öngörmüştür.
Ne var ki, 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin pek çok maddesinde (5, 6, 8, 10, 11, 13’üncü maddelerinde) Devlet Personel Başkanlığına yapılan göndermeler vardır. Yanlış saymadıysam, söz konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde tam 17 defa “Devlet Personel Başkanlığı” ibaresi geçmektedir. Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 9 Temmuz 2019’da kalkacak olan Devlet Personel Başkanlığına pek çok görev vermektedir. Bu görevler geçici değildir. 9 Temmuz 2019’dan sonra da bu iş ve işlemlerin bir kurum tarafından yapılması gerekecektir. Kapatılacağı öngörülen ve kapanma tarihi bilinen Devlet Personel Başkanlığına neden bu daimî görevler verilmiştir? Bu nasıl bir mevzuat hazırlama tekniğidir? Yoksa 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hazırlayan bürokratlar, 703 sayılı KHK’den habersiz mi idiler?
4. Cumhurbaşkanlığı Ofislerinin Neden Tüzel Kişiliği Var? Bunlara Kamu Tüzel Kişiliği Bilerek Verilmiş ise Neden Bunlar Üzerinde Cumhurbaşkanına Hiyerarşi Yetkisi Tanınmıştır?
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 525 ve devamı maddelerinde belirli görevleri yerine getirmek üzere Cumhurbaşkanlığına bağlı, özel bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip, Dijital Dönüşüm Ofisi, Finans Ofisi, İnsan Kaynakları Ofisi ve Yatırım Ofisi kurulmuştur.
Bu Ofisler, devlet tüzel kişiliğinden ayrı birer kamu tüzel kişiliğine sahip olduklarına göre, merkezî idarenin içinde yer almazlar. Dolayısıyla bunlar gerçekte birer “kamu kurumu”durlar. O hâlde bunların 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi tarafından “Cumhurbaşkanlığı idarî teşkilâtı” içinde düzenlenmesi yanlıştır. Aynı şekilde Kararnamenin 533’üncü maddesiyle Cumhurbaşkanına bu ofislerde görev yapan her kademedeki yöneticilere “emir ve direktifler” verme yetkisi tanınmıştır. Bu da yanlıştır. Çünkü emir ve direktif verme yetkisi, hiyerarşi yetkisinin bir parçasıdır ve Cumhurbaşkanının ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip bir teşkilat üzerinde hiyerarşi yetkisi olamaz. Cumhurbaşkanına bu ofisler üzerinde sadece vesayet yetkisi tanınabilir. Eğer bu ofisler üzerinde Cumhurbaşkanına emir ve talimat verme yetkisinin tanınması arzu ediliyor idiyse, yapılması gereken şey, bu ofislerin tüzel kişiliğini kaldırmaktan ibaretti. Ya o, ya bu. Bunların ikisinin arasında ortalama bir yol olamaz. Bunlar tüzel kişiliğe sahip ise, bunların üzerinde hiyerarşi yetkisi olmaz [5].
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesini hazırlayanların idare hukukunun temel konularından birisi olan kamu tüzel kişiliği konusunu ve keza hiyerarşi ile vesayet kavramları arasındaki farkı bilip bilmedikleri hususu şüphelidir.
5. Cumhurbaşkanı, Hem Vesayet Makamı, Hem de Vesayete Tâbi Makam Olabilir mi?
19 Ağustos 2016 tarih ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla kurulan Türkiye Varlık Fonunun ayrı bir tüzel kişiliği vardır ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 37’nci maddesine göre söz konusu Fon, Cumhurbaşkanlığına bağlıdır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı ile Türkiye Varlık Fonu arasındaki ilişki bir vesayet ilişkisidir. “Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Yapısına ve İşleyişine İlişkin Usul ve Esaslar”ın 11 Eylül 2018 tarih ve 2018/162 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla değiştirilen 13’üncü maddesine göre bu Fonun Yönetim Kurulu Başkanı, Cumhurbaşkanıdır.
Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanı, hem vesayet makamı, hem de vesayete tâbi makamdır. 6741 sayılı Kanunun 3’üncü maddesinin ikinci fıkrasına göre “üç yıllık stratejik yatırım plânı yönetim kurulu tarafından hazırlanır ve Cumhurbaşkanının onayı ile yürürlüğe girer”. Buradaki Cumhurbaşkanının onaylama yetkisi bir vesayet yetkisidir. Oysa Cumhurbaşkanının onayına tâbi olan işlem de, yine Cumhurbaşkanının başkanı olduğu yönetim kurulunun bir işlemidir. Kanunun 6’ncı maddesi Varlık Fonu üzerinde Cumhurbaşkanına çeşitli denetim yetkileri vermiştir. Bu yetkiler vesayet yetkisi niteliğinde yetkilerdir. Denetlenen şey ise, Cumhurbaşkanının başkanı olduğu yönetim kurulu işlemleridir. Yani “denetim makamı” ile “denetlenen makam” aynıdır. Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanı, Türkiye Varlık Fonunun bir yandan Yönetim Kurulu Başkanı, diğer yandan da bu Fonun vesayet makamıdır. Aynı makamın hem vesayet makamı, hem de vesayete tâbi makam olması bir garipliktir. Böyle bir şey sadece idare hukukunun temel ilkelerine aykırı değil, akla ve mantığa da aykırıdır.
“Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Yapısına ve İşleyişine İlişkin Usul ve Esaslar”ın 13’üncü maddesini değiştiren 11 Eylül 2018 tarih ve 2018/162 sayılı Cumhurbaşkanı Kararını kaleme alan kişilerin idare hukuku bilgisinden tamamen mahrum oldukları anlaşılmaktadır.
Ayrıca belirtelim ki, böyle bir vesayet denetiminin sağlayacağı bir yarar olamaz. Vesayet makamı ile vesayete tâbi makamın aynı elde birleşmesi, ortada bir denetimin olmadığı anlamına gelir. Aynı kişi kendi kendini nasıl denetleyecektir? Böyle bir denetimin göz boyamadan başka bir fonksiyonu olamaz [6].
* * *
Yukarıda Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde yapılan beş fahiş hukukî hataya örnek verdim. Bunların beş taneden ibaret olduğu sanılmasın. İçeriğe ilişkin yanlışlık ve hatalar dışında, Cumhurbaşkanı işlemlerinin tasnifinde (bkz. Gözler, İdare Hukuku, op. cit., c.I, s.343-346), isimlendirilmesinde (Ibid., s.347), numaralandırılmasında (Ibid., s.352, 361) “karar” ile “kararname” arasında yapılan ayrımda (Ibid., s.360-361), karar isminin kendi içinde kullanılmasında (Ibid., s.361) ve hatta “Cumhurbaşkanı” ile “Cumhurbaşkanlığı” kelimelerinin kullanılmasında (Ibid., s.359) dahi yanlışlıklar ve tutarsızlık vardır.
Gerek Türk Anayasa Hukuku (s.737-997), gerekse İdare Hukuku (c.I, s.169-457, 1306-1445), isimli kitabımda, yeri geldikçe, bu hatalara pek çok örnek verdim. Günler ve aylar geçtikçe de bu hataların yeni örnekleri ortaya çıkıyor.
Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi uygulamaya gireli beri, anayasa ve idare hukukçuları olarak bizler, her gün, içinden çıkamadığımız, bazen anlayamadığımız, idare hukukunda nereye koyacağımızı şaşırdığımız yığınla uygulamayla karşılaşıyoruz. Bunlar hep idare hukukunun temel ilkeleriyle çatışıyor. Dönüp dolaşıp şu soruyu sormak zorunda kalıyoruz: Bu düzenlemeleri yapanlar, acaba idare hukukunun temel prensiplerini bilmiyorlar mı?
Aslında sadece Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde değil, 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ve asıl önemlisi bizzat 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla Anayasamızın değiştirilen maddelerinde yığınla sorun var. Bunlar bu bilanço çalışmasının dışında kalıyor. O nedenle Anayasa maddelerindeki fahiş hatalara burada değinmeyeceğim. Ama arzu edenler için sadece Anayasanın 104’üncü maddesinin 17’nci fıkrasının yarattığı sorunları göstermek için bu makaleye eklediğim EK-1’e bakılabilir.
Gerek 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanununda, gerekse 703 sayılı uyum Kanun Hükmünde Kararnamesinde, gerekse Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde bitmez tükenmez teknik hukukî sorunlar var. Burada sadece bunları kabul eden siyasî iradenin değil, bunları hazırlayan teknisyenlerin de eleştirilmesi gerekiyor. Maalesef siyasî iktidarın çok zayıf bir teknisyen kadrosuyla çalıştığı sonucu ortaya çıkıyor.